Гражданско правовая ответственность казенных учреждений

Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований

Степанова, Е. В. Гражданско-правовая ответственность публично-правовых образований / Е. В. Степанова. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2017. — № 38 (172). — С. 90-93. — URL: https://moluch.ru/archive/172/45697/ (дата обращения: 21.12.2022).

В работе рассмотрены наиболее актуальные аспекты гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований, в том числе в контексте обоснования тех условий ответственности по договорным обязательствам с участием публично-правовых субъектов, которые фактически сужают ответственность данной группы субъектов.

Ключевые слова: публично-правовые образования, гражданско-правовая ответственность, договорная ответственность

Значение понятия «публично-правовые образования» в действующем российском законодательстве не закреплено, однако оно основательно закрепилось в правоприменительной практике, а также в науке в трактовке обозначения таких субъектов гражданского права, как Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, от имени которых в этих отношениях выступают соответственно органы государственной власти и органы местного самоуправления в рамках их компетенции, установленной актами, определяющими статус этих органов (ст. 125 ГК РФ) [1].

Указанные органы публичной власти, реализуя присущие им публично-правовые функции, всё больше принимают участие в экономических и, как следствие, в гражданско-правовых отношениях. Учитывая, что органы публичной власти создаются для достижения строго определенных целей, их участие в гражданских правоотношениях обусловлено, прежде всего, достижением этих целей и является следствием объективной необходимости. При этом, законодатель в целях стабильности гражданского оборота, соблюдения принципов законности и справедливости, баланса частных и публичных интересов, в рамках правового регулирования закрепил специальный характер гражданской правоспособности публично-правовых субъектов.

С одной стороны, рассматриваемые субъекты, являясь носителями публичной власти, вступают в сферу гражданско-правовых отношений на равных началах с иными участниками — гражданами и юридическими лицами (п. 1 ст. 124 ГК РФ). К ним также применяются нормы гражданского законодательства о юридических лицах, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов (п. 2 ст. 124 ГК РФ). Однако, несмотря на признание государства, муниципальных образований и их органов субъектами гражданско-правовых отношений, вышеуказанное «иное» предусмотрено самим законом, а также обусловлено особенным статусом указанных субъектов в отличие от других субъектов гражданских правоотношений.

Соответствующая правовая позиция была также подтверждена Конституционным Судом Российской Федерации [2]. Суд истолковал, что указание в статье 124 Гражданского кодекса Российской Федерации «на особенности публично-правовых образований, в силу которых к ним могут не быть применимы положения, определяющие участие юридических лиц в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, означает, прежде всего, что в гражданском законодательстве имеются специальные нормы, регулирующие участие данных субъектов в гражданских правоотношениях, а также правовые нормы о юридических лицах, которые неприменимы к государству, государственным и муниципальным образованиям (например, нормы, относящиеся к образованию юридического лица, его учредительным документам, реорганизации юридического лица и т. д.) в силу специфики последних, которая в основном проистекает из особой организации институтов публичной власти».

Таким образом, публично-правовые образования, выступая в гражданском обороте на равных началах с прочими субъектами гражданского права, являясь равноправными участниками гражданских правоотношений, обладают определенными особенностями, которые проявляются, более всего, в сфере их юридической ответственности.

Прежде всего, эта особенность проявляется в нормировании условий наступления гражданско-правовой ответственности субъектов публичной власти. Российская Федерация, субъект Российской Федерации, муниципальное образование несут ответственность по своим обязательствам в случае их ненадлежащего исполнения на основании положений статьи 126 Гражданского кодекса Российской Федерации. При этом законодатель установил пределы гражданско-правовой ответственности указанных субъектов.

Во-первых, они отвечают по своим обязательствам принадлежащим им на праве собственности имуществом, кроме имущества, которое закреплено за созданными ими юридическими лицами на праве хозяйственного ведения или оперативного управления, а также имущества, которое может находиться только в государственной или муниципальной собственности (п. 1 ст. 126 ГК РФ).

Во-вторых, созданные юридические лица не отвечают по обязательствам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований, а последние, в свою очередь, не отвечают по обязательствам созданных ими юридических лиц.

Кроме того, пределы ответственности также установлены относительно самих публично-правовых образований: Российская Федерация не отвечает по обязательствам субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в свою очередь, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования не отвечают по обязательствам Российской Федерации и по обязательствам друг друга (п. 4, 5 ст. 126 ГК РФ).

Как указывалось, учитывая, что правоспособность рассматриваемых субъектов гражданского права носит целевой характер, следовательно, и характер их ответственности в гражданских правоотношениях определяется их правоспособностью. В чем это выражается? Прежде всего, в том, что по общим правилам возмещение происходит за счет соответствующего бюджета (федерального, субъекта РФ, муниципального). И здесь в рассматриваемый механизм включается публичное право в части бюджетного регулирования, согласно которому обеспечение бюджетных обязательств, будь то учреждений (государственных, муниципальных), будь то органов публичной власти (согласно п. 11 ст. 161 БК РФ по статусу приравниваются друг к другу как субъекты бюджетных правоотношений), осуществляется за счет средств соответствующего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в пределах доведенных лимитов (бюджетной сметы) [3]. Вместе с тем, неисполнение учреждением денежного обязательства в рамках ответственности ввиду превышения доведенных до него лимитов, не является основанием для неудовлетворения требований контрагента о взыскании задолженности при принятии учреждением обязательств сверх лимитов, пока соответствующая сделка не оспорена и не признана судом недействительной (ст. 168 ГК РФ). В противном случае, при недостаточности у учреждения денежных средств для исполнения указанных обязательств собственник его имущества (публично-правовое образование) несет субсидиарную ответственность по данным обязательствам.

Кроме того, ответственность учреждения, в зависимости от вида — казенное, бюджетное, автономное, по своим обязательствам имеет свои особенности. У последних двух «повышенная» имущественная ответственность, и только по обязательствам, связанным с причинением вреда гражданам, наступает субсидиарная ответственность у собственника имущества. Федеральный законодатель, таким образом, усовершенствовал институт ответственности учреждений посредством возложения субсидиарной ответственности на собственника имущества автономного и бюджетного учреждения в случаях причинения вреда гражданам, установив тем самым дополнительные гарантии прав последних как более слабой стороны в правоотношениях с участием учреждений.

Вместе с тем, законодателем установлен иммунитет бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, который предусматривает, что обращение взыскания на средства бюджета публично-правового образования осуществляется только на основании судебного акта. Этот особый порядок характеризует абсолютно все случаи ответственности публично-правовых образований, в том числе по исполнению обязательств в натуре.

Таким образом, специфика оснований наступления гражданско-правовой ответственности публично-правовых образований предопределена его публично-правовым статусом.

Законодательство содержит специальные правила об ответственности публично-правовых образований за убытки, причиненные вследствие реализации им властных полномочий. В соответствии с действующим ГК РФ в случае причинения неисполнением или ненадлежащим исполнением обязательств убытков кредитору, должник их обязан возместить — в этом заключается сущность договорной ответственности (п. 1 ст. 393 ГК РФ). Следовательно, в случае, если государственные органы и органы местного самоуправления в обязательстве выступают на стороне обязанной стороны, то на них также возлагается обязанность возмещения убытков, причиненных неисполнением или ненадлежащим исполнением договорного обязательства. При этом, как показывает практика, наиболее распространенной мерой договорной ответственности по обязательствам с участием указанных субъектов является именно требование о возмещении убытков.

Статья 16 Гражданского кодекса Российской Федерации содержит специальную норму о возмещении убытков в случаях, если таковые причинены в результате незаконных действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц, в том числе, в результате издания ими незаконных актов (должны быть признаны таковыми в судебном порядке).

Таким образом, с учетом общих условий гражданско-правовой ответственности, уточнены основания возникновения права на возмещение таких убытков публично-правовыми образованиями.

В данном случае противоправность поведения нарушителя при наступлении гражданско-правовой ответственности выражается в незаконности актов, действий или бездействия органов публичной власти (должностных лиц) при осуществлении ими своих задач и функций.

Следует отметить, что должником в рассматриваемом обязательстве является публично-правовое образование, а не вышеуказанные органы либо их должностные лица. Взыскания осуществляются за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не с государственного или муниципального органа, и уж тем более не с должностного лица. При этом недопустимо ограничение источников взыскания, т. е. только за счет средств бюджета, поскольку такое ограничение противоречит статьям 126, 214, 215 Гражданского кодекса Российской Федерации. В данном случае действует общее правило об ответственности публично-правового образования всем принадлежащим ему на праве собственности имуществом, составляющего казну.

Коротко отметим, что правонарушение, выраженное в неисполнении или ненадлежащем исполнении органами публичной власти своих договорных обязательств, влечет возмещение убытков при условии наступления ответственности. Под ними понимаются обстоятельства, которые необходимы для возложения ответственности при нарушении обязательств [4].

К условиям возмещения убытков государственных органов и органов местного самоуправления относятся:

‒ противоправный характер действия (бездействия) указанных органов;

‒ наличие у контрагента вреда или убытков;

‒ причинно-следственная связь между противоправным деянием государственного органа и органа местного самоуправления как правонарушителя и наступившими вредоносными последствиями;

‒ вина органа как правонарушителя.

Отсутствие одного из перечисленных условий исключает возмещение убытков исследуемыми субъектами.

Наибольший интерес с точки зрения развития правового государства вызывает статья 16.1 ГК РФ, устанавливающая ответственность публично-правовых субъектов в случае причинения ущерба правомерными действиями (бездействием) государственных органов, органов местного самоуправления или должностных лиц. То есть, на сегодняшний день законодатель допускает возможность возмещения ущерба и в случае правомерных действий указанных лиц. В данном случае ответственность носит компенсационный характер, в отличие от ответственности публично-правовых образований, предусмотренной статьей 16 ГК РФ, которая носит больше охранительную функцию. Вместе с тем, чтобы это работало на практике, необходимо наличие нескольких условий.

Во-первых, в иных законах, на которые ссылается данная норма, должны быть закреплены случаи и порядок возмещения такого ущерба (например, убытки при изъятии земельных участков у собственников) [5].

Во-вторых, должен существовать реально функционирующий механизм привлечения публично-правовых образований к ответственности в рассматриваемой ситуации. Только при наличии этих условий возможна компенсация ущерба, причиненного правомерными действиями государственных органов и органов местного самоуправления, что, безусловно, окажет положительное влияние на всех участников гражданских правоотношений, в том числе и на деловое сообщество в целом. С точки зрения же самих субъектов граждански-правовой ответственности рассматриваемая норма обязывает к тому, что любое управленческое решение должно приниматься крайне взвешенно и экономически просчитано, причем не только органами власти, но и другими лицами, которым делегированы властные полномочия.

Таким образом, учитывая вышеизложенное, можно сказать, что возмещение государством убытков есть форма выравнивания правового положения участников гражданского оборота, правоотношений, «осложненных» публично-правовым элементом, что обусловлено таким базовым принципом гражданского права, как принцип равенства участников гражданских правоотношений.

Применительно к договорной ответственности публично-правовых образований обосновано, что: во-первых, такая ответственность носит ограниченный характер, что, в известной степени, противоречит существу гражданско-правовой ответственности, поскольку публично-правовым образованиям предоставлены определенные преимущества и льготы, отсутствующие у других участников гражданского оборота; во-вторых, она по сути — гражданско-правовая, а по механизму ее применения носит многоотраслевой характер, поскольку при ее наступлении применяются нормы, как частного, так и публичного права (бюджетное регулирование).

Однако установление законодателем некоторого отступления от принципа равенства в гражданских правоотношениях, одной из сторон в которых является публично-правовое образование, возможно оправданно необходимостью наиболее эффективной реализации государственных и муниципальных нужд.

1. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая): федеральный закон от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1994. — № 32. — Ст. 3301.
2. Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 05.07.2005 № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Справочная правовая система Консультант Плюс (документ официально опубликован не был).
3. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ: по сост. на 02.06.2016 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. — № 31. — Ст. 3823.
4. Гражданское право: учебник / Под ред. О. Н. Садикова. М.: ИНФРА-М, 2006. Т. 1. С. 493.
5. Земельный кодекс Российской Федерации: федеральный закон от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: по сост. на 29.07.2017 // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. — № 44. — Ст. 4147.

Основные термины (генерируются автоматически): Российская Федерация, ГК РФ, публичная власть, гражданско-правовая ответственность, местное самоуправление, образование, орган, субъект, обязательство, публично-правовое образование.

Особенности гражданской ответственности казенных учреждений МВД России

Стрельникова, В. О. Особенности гражданской ответственности казенных учреждений МВД России / В. О. Стрельникова, А. В. Жуйков. — Текст : непосредственный // Молодой ученый. — 2018. — № 48 (234). — С. 205-208. — URL: https://moluch.ru/archive/234/54285/ (дата обращения: 21.12.2022).

Рассмотрены вопросы гражданской ответственности казенных учреждений МВД. Рассмотрены вопросы привлечения к субсидиарной ответственности собственника имущества.

Ключевые слова: казенное учреждение МВД, гражданская ответственность, имущественный вред, моральный вред, субсидиарная ответственность.

The issues of civil liability of state institutions of the Ministry of internal Affairs are considered. The issues of bringing to the subsidiary liability of the owner of the property are considered.

Keywords: state institution of the Ministry of internal Affairs, civil liability, property damage, moral damage, subsidiary liability.

Гражданская ответственность — это часть гражданских правоотношений, которая объективно существует как обязательное проявление упорядоченности общественных отношений; она отражает объективную необходимость согласования поведения субъектов гражданских правоотношений.

Подразделения МВД, являясь казенными учреждениями, к гражданско-правовой ответственности привлекаются в рамках, установленных для данного вида организаций правил. Так, казенное учреждение отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, в том числе приобретенным за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за бюджетным учреждением собственником этого имущества или приобретенного бюджетным учреждением за счет средств, выделенных собственником его имущества, а также недвижимого имущества независимо от того, по каким основаниям оно поступило в оперативное управление бюджетного учреждения и за счет каких средств оно приобретено [1].

Применительно к деятельности казенных учреждений МВД РФ можно вести речь о договорной и внедоговорной ответственности.

Условиями гражданской договорной ответственности казенных учреждений в системе МВД являются:

– наличие прав и обязанностей, нарушение которых влечет за собой возложение на их нарушителя договорной ответственности;

– противоправное нарушение возложенных на него обязанностей и субъективных прав других лиц;

– наличие вреда или убытков, причиненных противоправным поведением правонарушителя;

– наличие причинной связи между противоправным поведением правонарушителя и наступившими вредоносными последствиями;

– наличие вины правонарушителя [2].

Помимо договорной казенное учреждение может быть привлечено и к внедоговорной ответственность. Нормативными (правовыми) основаниями гражданско-правовой ответственности выступают нормы, закрепленные в ГК РФ, Федеральном законе от 07.02.2011 N 3-ФЗ «О полиции», если законом не предусмотрен более высокий размер ответственности.

Правовые основания гражданско-правовой ответственности обусловлены тем, что казенное учреждение МВД обладает гражданской правосубъектностью (деликтоспособностью) и отвечает за вред, причиненный сотрудником полиции (ст. 1068 ГК РФ), вследствие воздействия источника повышенной опасности (ст. 1079 ГК РФ), незаконных действий должностного лица (ст.ст. 1069, 1070 ГК РФ).

Общей формой гражданско-правовой ответственности за причиненный вред является возмещение убытков (ст. 15 ГК РФ) и взыскание неустойки (ст. 330 ГК РФ). Они применяются как в договорной, так и во внедоговорной ответственности. К общим формам гражданско-правовой ответственности можно отнести компенсацию морального вреда (ст. 151 ГК РФ).

Вред (наличие вреда) является непременным, обязательным основанием деликтной ответственности. При отсутствии вреда вопрос о деликтной ответственности возникнуть не может. [3]

Как указывается в п. 1 ст. 1064 ГК РФ, вред может быть причинен «личности» или «имуществу». Возмещению подлежит вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также имуществу юридического лица.

Вред, который может быть оценен в деньгах, — это имущественный вред. На протяжении длительного времени понятие «вред» в законодательстве ассоциировалось только с имущественным вредом, поскольку возмещению подлежал лишь такой вред

Причинение вреда имуществу (имущественный вред) означает нарушение имущественной сферы лица в форме уменьшения его имущественных благ либо умаления их ценности. Иногда имущественный вред определяют как разность между материальным положением потерпевшего до причинения вреда и после. Имущественный вред может возникнуть при нарушении как имущественных, так и неимущественных благ (прав). [4]

Под моральным вредом понимают ущерб неимущественного характера, нанесенный противоправными методами и выражающийся в причинении страданий (физических и нравственных), подрыве репутации, умалении личного достоинства [5].

Согласно ст. 399 ГК РФ, определяющей порядок применения субсидиарной ответственности, до предъявления требований к Российской Федерации, которая в соответствии с законом несет ответственность дополнительно к ответственности казенного учреждения МВД, являющегося основным должником, кредитор должен предъявить требование к основному должнику, т. е. к самому казенному учреждению МВД. И только если основной должник отказался удовлетворить требование кредитора или кредитор не получил от него в разумный срок ответ на предъявленное требование, это требование может быть предъявлено лицу, несущему субсидиарную ответственность, т. е. к Российской Федерации.

В соответствии с требованиями п. 4 ст. 123.22 ГК РФ, делается исключение из общего порядка обращения взыскания на имущество юридических лиц для финансируемых государством учреждений. Согласно данной статьи казенное учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами. В пункте 2 Постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» разъяснено, что при разрешении споров по искам, предъявленным кредитором государственного (муниципального) учреждения (далее — учреждение) в порядке субсидиарной ответственности, судам надлежит исходить из того, что по смыслу пункта 1 статьи 161 БК РФ учредителем и собственником имущества учреждения, а также надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам этого учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы [6].

Это означает, что в случае недостаточности у них денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам казенного учреждения МВД будет нести государство своим имуществом в порядке, уставленном федеральным законом. Исходя из п. 4 ст. 214 ГК РФ находящееся в государственной собственности имущество подразделяется на две части. Одна часть закрепляется за государственными предприятиями и учреждениями на праве хозяйственного ведения или оперативного управления. Это «распределенное» публичное имущество составляет базу для участия в имущественном обороте этих организаций как самостоятельных юридических лиц.

Сложившийся механизм гражданско-правовой ответственности бюджетных учреждений представлялся оптимальным для казенных учреждений и в основном учитывающим особенности их юридической личности [7].

Применительно к такому элементу гражданских правоотношений как ответственность с появлением конструкции казенных учреждений была решена проблема недостаточной определенности пределов гражданско-правовой ответственности учреждения, точнее, возможности обращения взыскания по обязательствам учреждения на различные виды принадлежащего ему имущества. Так, по мнению ряда ученых, учреждение должно было отвечать по своим обязательствам имуществом, полученным от приносящей доходы деятельности, по мнению других ученых, указанное имущество было защищено от обращения на него взыскания, как и иное имущество, принадлежащее учреждению на праве оперативного управления.

Теперь в отношении казенных учреждений этот вопрос решен однозначно — все доходы от приносящей доходы деятельности поступают в федеральный бюджет, вследствие чего вся ответственность может быть реализована в рамках имеющих средств, не переданных в федеральный бюджет.

На основании изложенного можно сделать вывод о необходимости обязательного прохождения двух этапов привлечения собственника имущества учреждения к субсидиарной ответственности по обязательствам учреждения. Вначале кредитор должен предъявить соответствующее требование к самому учреждению, которое вправе в разумный срок дать ответ о своей готовности удовлетворить предъявленное требование или расценить его как неправомерное, принимая соответствующие меры по организации защиты своих гражданских прав. В случае проигрыша дела учреждением, если судом будет вынесено решение о привлечении его к гражданско-правовой ответственности, учреждение будет вынуждено удовлетворить требования кредитора. И лишь в случае, когда подтвержденные решением суда требования кредитора не будут выполнены и это будет установлено в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 2 октября 2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве», к ответственности может быть привлечен субсидиарный должник. Такой подход позволяет выстраивать двухуровневую организацию защиты гражданских прав учреждений, при которой в случае проигрыша дела на первом уровне можно успеть исправить ситуацию на втором.

1. Сюбарева, И. Ф. Правовое положение учреждений в Российской Федерации /И. Ф. Сюбарева // Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. — 2012. — № 3. — С. 5.
2. Стародумова, С. Ю. Ответственность и меры ответственности в гражданском праве России /С. Ю. Стародумова //Актуальные проблемы российского законодательства. — 2015.- № 12.- С. 138.
3. Добровинская, А. В. Имущественная ответственность в гражданском праве России /А. В. Добровинский // Вестник Московского университета им. С. Ю. Витте. Серия 2: Юридические науки. — 2013. — № 1 (2). — С. 44.
4. Кархалев, Д. Н. Договорная ответственность в гражданском праве /Д. Н. Кархалев // Российская юстиция. 2015. — № 8. — С. 14.
5. Гуйдя, Е. К. Категория гражданско-правовой ответственности в науке гражданского права /Е. К. Гуйдя //Власть и управление на Востоке России.- 2015.- № 1 (70).- С. 132.
6. О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации: постановление Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 23 // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.
7. Бараненкова И. В. Особенности гражданско-правовой ответственности военных бюджетных учреждений // Российский военно-правовой сборник 2012 № 12: Проблемы юридической ответственности военнослужащих и военных организаций. С. 204–206.

Основные термины (генерируются автоматически): ГК РФ, гражданско-правовая ответственность, имущественный вред, казенное учреждение МВД, субсидиарная ответственность, оперативное управление, учреждение, бюджетное учреждение, гражданская ответственность, казенное учреждение.

Правовое регулирование гражданско-правовой ответственности учреждений Текст научной статьи по специальности «Право»

ОТВЕТСТВЕННОСТЬ / ИНСТИТУТ ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ / ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ / ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ / УЧРЕЖДЕНИЯ / LIABILITY / INSTITUTE OF LEGAL LIABILITY / CIVIL LIABILITY / LEGAL REGULATION / INSTITUTIONS

Аннотация научной статьи по праву, автор научной работы — Сюбарева Ирина Федоровна

Рассмотрены особенности правового регулирования гражданско-правовой ответственности учреждений с учетом последних изменений законодательства; исследованы основные вопросы, касающиеся применения гражданско-правовой ответственности к частным, казенным, бюджетным и автономным учреждениям ; обращено внимание на общие и особенные характеристики гражданско-правовой ответственности , связанные с применением гражданского и бюджетного законодательства; делается вывод о необходимости унификации норм о гражданско-правовой ответственности учреждений .

Похожие темы научных работ по праву , автор научной работы — Сюбарева Ирина Федоровна

Гражданско-правовая ответственность государственных образовательных учреждений по обязательствам: проблемы концептуального понимания, текущего и перспективного нормативного регулирования

Legal regulation of civil liability of institutions

This article considers the features of regulating civil liability of institutions in view of the recent changes to the legislation and investigates the key issues regarding the application of civil liability to private, public, budgetary, and autonomous institutions . Special attention is paid to the general and specific features of civil liability relating to the use of civil and fiscal legislation. It is concluded that there is a need to unify the rules of civil liability of institutions .

Текст научной работы на тему «Правовое регулирование гражданско-правовой ответственности учреждений»

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГРАЖДАНСКО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ УЧРЕЖДЕНИЙ

Рассмотрены особенности правового регулирования гражданско-правовой ответственности учреждений с учетом последних изменений законодательства; исследованы основные вопросы, касающиеся применения гражданско-правовой ответственности к частным, казенным, бюджетным и автономным учреждениям; обращено внимание на общие и особенные характеристики гражданско-правовой ответственности, связанные с применением гражданского и бюджетного законодательства; делается вывод о необходимости унификации норм о гражданско-правовой ответственности учреждений.

This article considers the features of regulating civil liability of institutions in view of the recent changes to the legislation and investigates the key issues regarding the application of civil liability to private, public, budgetary, and autonomous institutions. Special attention is paid to the general and specific features of civil liability relating to the use of civil and fiscal legislation.

It is concluded that there is a need to unify the rules of civil liability of institutions.

Ключевые слова: ответственность, институт юридической ответственности, гражданско-правовая ответственность, правовое регулирование, учреждения.

Key words: liability, institute of legal liability, civil liability, legal regulation, institutions.

В современных условиях большое значение приобретает совершенствование правового регулирования ответственности хозяйствующих субъектов, среди которых —учреждения различных организационноправовых форм. Гражданско-правовая ответственность является одним из видов юридической ответственности и определяется как «применение к правонарушителю таких мер, в результате которых у правонарушителя изымается и передается потерпевшему имущество, которое правонарушитель не утратил бы, если бы не совершил правонарушение» [1, с. 647]. Е. А. Крашенинников определяет гражданско-правовую ответственность как «обладающую способностью быть исполненной под воздействием государственного принуждения охранительную гражданскую обязанность правонарушителя, реализация которой влечет для него лишения имущественного характера» [2, с. 11]. Гражданско-правовая ответственность проявляется в виде лишений имущественного характера, когда «имущественные потери потерпевшего компенсируются за счет имущества правонарушителя» [1, с. 647]. Имущественный характер гражданско-правовой ответственности позволяет «применять ее не только в

© Сюбарева И. Ф., 2013

Вестник Балтийского федерального университета им. И. Канта. 2013. Вып. 9. С. 49-56.

качестве единственной санкции за совершенное правонарушение, но и совместно с административно-правовыми и (или) уголовно-правовыми санкциями» [3, с. 33]. Профессор В. П. Мозолин справедливо отмечает, что «все виды гражданско-правовой ответственности, независимо от того, идет ли речь о договорной или внедоговорной форме, содержат элементы как частноправового, так и публично-правового порядка. Различие существует лишь в «дозировке» указанных элементов» [3, с. 35]. Данный институт важен для субъектов гражданского права, так как «не только стимулирует участников гражданского оборота к соблюдению требований закона и тем самым предотвращает правонарушения, но и обеспечивает восполнение тех имущественных потерь, которые понес потерпевший в результате совершенного против него правонарушения» [1, с. 647].

Гражданский кодекс Российской Федерации (далее — ГК РФ) устанавливает общие правила юридической ответственности юридических лиц [4]. То, что юридическое лицо несет юридическую ответственность, выступает одним из его основных признаков, включенных в легальное определение и закрепленных в ст. 48 ГК РФ. Обратим внимание: в определении, данном в законе, в части ответственности дословно говорится о том, что организация «отвечает по своим обязательствам» имуществом, которое она имеет на определенных вещных правах. Вполне логичная формулировка предполагает ответственность юридического лица как всем имуществом, так и отдельной его частью. Очевидно, что объем ответственности будет зависеть от объема долговых обязательств юридического лица. Профессор Е. В. Богданов справедливо отмечает, что «самостоятельная имущественная ответственность — это главный и определяющий признак юридического лица. Сущность юридического лица проявляется прежде всего в его ответственности» [5, с. 98]. А. В. Тихомиров указывает на то, что «самостоятельная имущественная ответственность юридического лица по своим обязательствам и иным обязанностям выражается в том, что именно юридическое лицо является субъектом ответственности» [6, с. 8].

Сегодня гражданское законодательство дифференцирует государственные или муниципальные учреждения на разные виды: автономные, бюджетные, казенные, а также частные, которые могут создаваться гражданами или юридическими лицами (п. 2 ст. 120 ГК РФ). Каждый из видов учреждений имеет свои признаки и специфику в правовом регулировании имущественных отношений, связанных с характером вещных прав на имущество, видами и целевым назначением имущества, объемом правомочий по его распоряжению, а также пределы юридической ответственности. В п. 3 ст. 120 ГК РФ установлено, что «особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами». Такой подход законодателя к дифференциации организационноправовой формы учреждения и ее правовому регулированию имеет свои плюсы и минусы. Так, очевидно, что плюсом является разграничение ответственности, позволяющее исключать прямое вмешательство иных лиц в имущественную сферу и финансово-экономическую деятельность государственных или муниципальных учрежде-

ний. Минусом можно назвать увеличение количества видов учреждений, имеющих разный объем имущественных прав и юридической ответственности, разные режимы финансирования, что приводит к определенным проблемам правового регулирования. Отсутствие единого нормативного правового акта о статусе учреждений в Российской Федерации, разрозненность правовых норм, регулирующих их правовое положение и экономическую деятельность, приводят к ошибкам в правоприменении.

Рассмотрим последовательно особенности гражданско-правовой ответственности различных видов учреждений, которые регламентированы ст. 120 ГК РФ. Для этого сравним между собой нормы об ответственности, сформулированные приблизительно одинаково в отношении частных и казенных, автономных и бюджетных учреждений; затем сопоставим и выявим особенности ответственности этих пар учреждений; и, наконец, определим наиболее значимые характеристики гражданско-правовой ответственности всех видов учреждений.

Как уже говорилось, для частных и казенных учреждений нормы об ответственности сформулированы одинаково, несмотря на значительное различие в их правовом статусе. Так, «частное или казенное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества» (абз. 4 п. 2 ст. 120 ГК РФ). Данное положение нашло разъяснение в п. 3 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации» (далее

— Постановление № 21): «Поскольку в силу пункта 2 статьи 120 ГК РФ учреждение отвечает по своим обязательствам только находящимися в его распоряжении денежными средствами, по долгам учреждения не может быть обращено взыскание на иное имущество, как закрепленное за учреждением на праве оперативного управления, так и приобретенное за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности» [7]. Как видим, разъяснение закона соответствует его буквальному смыслу.

Рассмотрим правовой режим денежных средств, которые находятся в распоряжении частного и казенного учреждений и которыми они могут отвечать по своим обязательствам. Правовой статус частных учреждений определен в основном гражданским законодательством. Такие учреждения финансируются собственником имущества. Денежные средства могут быть выделены учреждению собственником по смете на конкретные цели и перечислены на счет учреждения либо переданы собственником в наличной форме по назначению, также предписанному собственником. Дальнейшую судьбу этих средств определяет само юридическое лицо. В случае образования долговых обязательств возможно обращение взыскания на эти денежные средства, независимо от их назначения, предписанного собственником. Нужно отметить, что последние изменения в законодательстве делают частные учреждения

участниками бюджетных правоотношений в случаях предоставления им субсидий на оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ (ст. 69.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации (далее — БК РФ)) [8]. Эти средства являются бюджетными целевыми и имеют жесткие ограничения по использованию.

Финансово-правовой статус казенных учреждений определяется бюджетным законодательством: их денежные средства являются бюджетными, поэтому ограничения по их распоряжению значительны. Можно утверждать, что правовой режим денежных средств казенных учреждений — самый жесткий по сравнению с другими видами учреждений. Так, обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы осуществляется только на основании судебного акта (п. 3 ст. 239 БК РФ). Порядок исполнения судебных актов по денежным обязательствам казенных учреждений регулируется ст. 242.3 — 242.5 БК РФ: исполнительный документ с приложениями направляется судом или самим взыскателем в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевого счета учреждения. Получив документы, орган в определенный срок уведомляет об этом учреждение-должника. Должник в установленный срок информирует орган об источнике образования задолженности и о кодах бюджетной классификации, по которым должны быть произведены расходы. При отсутствии или недостаточности средств для исполнения исполнительного документа должник направляет запрос-требование в соответствующий орган о выделении дополнительных средств в целях исполнения документа. Обратим внимание, что в п. 2 ст. 239 БК РФ говорится: «Обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации службой судебных приставов не производится, за исключением случаев, установленных настоящим Кодексом», — что исключает принудительное исполнение судебных актов за счет бюджетных средств.

Что касается вопросов субсидиарной ответственности частных и казенных учреждений, то они регулируются ст. 120 и 399 ГК РФ: учреждение является основным должником, а субсидиарным должником — собственник имущества. Статья 399 ГК РФ регулирует субсидиарную ответственность и устанавливает несколько условий привлечения к ответственности субсидиарного должника: до предъявления иска к лицу, несущему дополнительную ответственность, кредитор должен сначала предъявить требование к основному должнику (абз. 1 п. 1); отказ в удовлетворении требования кредитора или неполучение ответа в разумный срок на предъявленное требование (абз. 2 п. 1). На одно из таких условий указано также в упомянутом выше Постановлении № 21, где говорится: «особенность такой ответственности состоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без предъявления в суд искового требования к основному должнику». Сначала взыскание обращается на денежные средства учреждения как основного должника и только в случае их недостаточности — на денежные средства собственника имущества как субсидиарного должника. Отсутствие денежных средств на счетах основного должника не освобождает его от ответственности. В Постановлении № 21 прямо указано, что «недофинансирование учреждения со сторо-

ны собственника его имущества само по себе не может служить обстоятельством, свидетельствующим об отсутствии вины учреждения».

Сегодня нормы об обязательном финансировании учреждений со стороны собственника их имущества имеют отношение только к частным учреждениям. В отношении государственных и муниципальных учреждений в законодательстве — не только гражданском, но и финансовом, налоговом — используется более точная формулировка: «финансовое обеспечение деятельности». Так, в абз. 3 п. 2 ст. 120 ГК РФ говорится, что «частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом». Обратим внимание на еще одну особенность, связанную с привлечением субсидиарного должника. В случаях ликвидации учреждения правом на его привлечение к ответственности обладают лишь те кредиторы, которые заявили свои требования до завершения ликвидации учреждения. В Постановлении № 21 прямо указано, что «требования кредиторов, заявленные после завершения ликвидации учреждения, не могут быть удовлетворены за счет собственника имущества учреждения». Свидетельствует об этом и судебная практика [9].

Таким образом, особенностью гражданско-правовой ответственности частных и казенных учреждений выступает исключение из-под взыскания натурального имущества, а также наличие субсидиарной ответственности собственника имущества. Условия привлечения к ответственности субсидиарного должника можно назвать, исходя из статей 120 и 399 ГК РФ и разъяснений Постановления № 21:

— обязательное предъявление требований сначала к основному должнику;

— субсидиарный должник привлекается к ответственности только в том случае, если у основного должника недостаточно денежных средств для удовлетворения требований кредиторов;

— основной должник отказался удовлетворять требования кредитора или не ответил в разумный срок на предъявленное требование.

На основе вышеизложенных норм гражданского законодательства можно полагать, что объем имущественной ответственности частных и казенных учреждений совпадает. Однако, учитывая то, что финансовые средства казенных учреждений являются бюджетными, можно утверждать: пределы гражданско-правовой ответственности казенных учреждений жестко ограничены актами публично-правового характера и нормами бюджетного законодательства. Различен и характер взыскания на средства частных и казенных учреждений.

Совсем другие особенности характерны для гражданско-правовой ответственности автономных и бюджетных учреждений. Их гражданско-правовая ответственность ограничивается определенными категориями принадлежащего им имущества. Так, бюджетные и автономные учреждения отвечают по обязательствам всем своим имуществом, кроме недвижимого и особо ценного движимого имущества, переданного учредителем или приобретенного за счет выделенных им средств (абз.

5 — 6 ч. 2 ст. 120 ГК РФ). Для автономных учреждений ограничение по наложению взыскания на определенные виды имущества, а именно на недвижимое и особо ценное движимое имущество, впервые было уста-

новлено в ч. 4 ст. 2 федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и сохраняется в действующей редакции [10]. Внимательное прочтение абз. 5—6 ч. 2 ст. 120 ГК РФ, относящихся к ответственности автономных и бюджетных учреждений соответственно, позволяет констатировать, что при явной их схожести существует незначительное отличие, выражающееся в указании для бюджетного учреждения на источник формирования имущества: приобретенное «за счет доходов, полученных от приносящей доход деятельности». Тем самым законодатель подчеркнул, что и такое имущество может быть объектом взыскания. Однако это не меняет общий смысл закрепленного правила в отношении автономных и бюджетных учреждений: недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное собственником за учреждением, не может быть объектом взыскания. На все остальное имущество, в том числе недвижимое и особо ценное движимое, но имеющее другой источник формирования, взыскание может налагаться.

Виды недвижимого и особо ценного движимого имущества, порядок определения перечней такого имущества в отношении автономных и бюджетных учреждений урегулированы действующим законодательством [11]. Обратим внимание, что перечень видов особо ценного движимого имущества должен быть определен в ведомственных актах и утвержден соответствующим ведомством. В связи с этим возникает вопрос: насколько такое имущество гарантирует защиту интересов кредиторов в случае наложения на него взыскания? Ведь говорить о субсидиарной ответственности не приходится — она отсутствует.

Обращение взыскания на средства бюджетных учреждений имеет свои особенности. Так, в соответствии с ч. 20 ст. 30 федерального закона от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений» необходима подача заявления и исполнительного документа в орган, осуществляющий открытие и ведение лицевых счетов должника [13]. Если на лицевом счете должника есть средства, то долг будет погашен независимо от того, по каким основаниям были выделены эти средства бюджетному учреждению. В случае, если такие средства на лицевом счете отсутствуют более трех месяцев, то исполнение будет производиться путем обращения взыскания на имущество должника (п. 11 ч. 20 ст. 30). Таким образом, для бюджетных учреждений установлен следующий порядок взыскания: предварительное обращение в финансовые органы (административный порядок) и при соблюдении этого условия применение общего порядка — через судебных приставов-исполнителей.

В отношении финансовых средств автономных учреждений такого порядка взыскания нет. В соответствии со ст. 8 федерального закона от 2 октября 2007 г. № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» взыскатель имеет право обратиться с исполнительным документом непосредственно в банк или иную кредитную организацию [12].

Как видим, объем гражданско-правовой ответственности автономных учреждений приближен к ответственности бюджетных учреждений. Общей характеристикой гражданско-правовой ответственности

бюджетных и автономных учреждений выступают ее пределы, которые ограничены разными категориями имущества, а особенности проявляются в порядке наложения взыскания на денежные средства. В отличие от гражданско-правовой ответственности частных и казенных учреждений, ответственность автономных и бюджетных учреждений не предусматривает субсидиарную ответственность собственника имущества. Однако совпадение есть в части возможности взыскания денежных средств. Отсутствие субсидиарной ответственности порождает правовую неопределенность в вопросах, когда требования кредиторов не могут быть удовлетворены ввиду отсутствия или недостаточности имущества у должника. Некоторые ученые предлагают «такой вариант решения обозначенной проблемы, как принудительное изменение существующего типа учреждения на казенное», но это представляется весьма дискуссионным [14, с. 24 — 25].

Что касается видов обязательств учреждений, неисполнение которых влечет наступление юридической ответственности, то они определены в п. 1 ст. 8 ГК РФ. В разъяснении судам в Постановлении № 21 также указывается, что «речь идет о любых обязательствах учреждения, возникших из предусмотренных пунктом 1 статьи 8 Кодекса оснований (в том числе вследствие причинения вреда другому лицу, неосновательного обогащения и т. п.), включая обязательства, возникшие при осуществлении приносящей доход деятельности». Согласимся с мнением, что «в современной цивилистической доктрине понятие гражданско-правовой ответственности основывается, как правило, на ее автономном режиме функционирования в составе гражданского правоотношения без учета правоприменительной практики использования в комплексных общественных отношениях, регулируемых различными отраслями законодательства, в том числе нормами публичного права» [3, с. 33]. В п. 3 ст. 2 ГК РФ прямо указано, что к имущественным отношениям, основанным на административном или ином властном подчинении одной стороны другой, в том числе к налоговым и другим финансовым и административным отношениям, гражданское законодательство не применяется, если иное не предусмотрено законодательством.

Сделаем общий вывод. Учреждение — как юридическое лицо — несет гражданско-правовую ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданско-правовых обязательств. Юридическая ответственность дифференцирована в зависимости от видов учреждений. Причины такой дифференциации гражданско-правовой ответственности для различных видов учреждений имеют общие и особенные основания. Безусловно, общим основанием является защита публичных и частных интересов. Специфика гражданско-правовой ответственности связана с особенностями правового статуса учреждений разных видов. Субсидиарная ответственность предусмотрена законом только в отношении казенных (государственных и муниципальных) и частных (негосударственных) учреждений. Гражданско-правовая ответственность бюджетного и автономного учреждений по своим характеристикам близка.

Насколько обоснована и целесообразна сегодня дифференциация ответственности различных видов учреждений? Полагаем, что это, как и разделение организационно-правовой формы учреждений на четыре

вида, носит искусственный характер. Оптимальным, по нашему мнению, будет унифицирование норм о гражданско-правовой ответственности автономных и бюджетных учреждений, а также привлечение к субсидиарной ответственности собственника имущества во всех без исключения случаях.

1. Гражданское право : учеб. : в 3 т. Т. 1. 6-е изд., перераб. и доп. / Н. Д. Егоров [и др.] ; отв. ред. А. П. Сергеев, Ю. К. Толстой. М., 2008.

2. Крашенинников Е. А. Понятие гражданско-правовой ответственности II —— Вестник Высшего арбитражного суда Российской Федерации. 2012. № 5. С. 6 — 11.

56 3. Мозолин В. П. Гражданско-правовая ответственность в системе рос-

—— сийского права // Журнал российского права. 2012. № 1. С. 33—40.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации. Ч. 1 от 30.11.1994 № 51-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации (далее — СЗ РФ). 1994. № 32. Ст. 3301.

5. Богданов Е. В. Сущность и ответственность юридического лица // Государство и право. 1997. № 10. С. 97—101.

6. Тихомиров А. В. Режим имущества государственных и муниципальных учреждений. Общая часть : науч.-практ. пособ. М., 2002.

7. О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации : постановление Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 21 // Вестник ВАС РФ. 2006. № 8.

8. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ / / СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

9. Постановление Федерального арбитражного суда Северо-Западного округа от 27 февраля 2009 г. по делу № А26 — 3559/2008. URL: http: // www.ras.arbitr.ru/

10. Об автономных учреждениях : федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ II СЗ РФ. 2006. № 45. Ст. 4626.

11. О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества: постановление Правительства РФ от 26.07.2010 г. №538 // СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4237.

12. Об исполнительном производстве : федеральный закон от 02.10.2007 № 229-ФЗ II СЗ РФ. 2007. № 41. Ст. 4849.

13. О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений : федеральный закон от 08 мая 2010 г. № 83-ФЗ II СЗ РФ. 2010. № 19. Ст. 2291.

14. Матвеев В. Ю. Гражданско-правовой статус учреждений по законодательству Российской Федерации на современном этапе : автореф. дис. . канд. юр. наук. М., 2013.

Ирина Федоровна Сюбарева — д-р пед. наук, Балтийский федеральный университет им. И. Канта, Калининград.

About the author

Prof. Irina Syubareva, Immanuel Kant Baltic Federal University, Kaliningrad. E-mail: [email protected]