Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П По делу о толковании статей 84 (пункт б), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя М.В. Баглая, судей Н.Т. Ведерникова, Н.В. Витрука, Г.А. Гаджиева, Ю.М. Данилова, Л.М. Жарковой, Г.А. Жилина, В.Д. Зорькина, А.Л. Кононова, В.О. Лучина, Т.Г. Морщаковой, Ю.Д. Рудкина, Н.В. Селезнева, А.Я. Сливы, В.Г. Стрекозова, О.И. Тиунова, О.С. Хохряковой, Б.С. Эбзеева, В.Г. Ярославцева,
с участием представителей Государственной Думы, направившей запрос в Конституционный Суд Российской Федерации, — депутата Государственной Думы С.А. Попова и адвоката Ю.А. Костанова,
руководствуясь статьей 125 (часть 5) Конституции Российской Федерации, пунктом 4 части первой, частями второй и третьей статьи 3, пунктом 2 части второй статьи 21,статьями 36,74 и 105 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в открытом заседании дело о толковании статей 84 (пункт «б»), 99 (части 1,2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации.
Поводом к рассмотрению дела явился запрос Государственной Думы о толковании указанных положений Конституции Российской Федерации.
Заслушав сообщение судьи — докладчика Н.В. Витрука, объяснения представителей Государственной Думы, показания свидетеля Б.А. Моисеева, выступление приглашенного в заседание полномочного представителя Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации М.А. Митюкова, Конституционный Суд Российской Федерации
1. Согласно статье 84 (пункт «б») Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации распускает Государственную Думу в случаях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации.
Статья 99 Конституции Российской Федерации предусматривает, что Федеральное Собрание является постоянно действующим органом (часть 1); Государственная Дума собирается на первое заседание на тридцатый день после избрания. Президент Российской Федерации может созвать заседание Государственной Думы ранее этого срока (часть 2); с момента начала работы Государственной Думы нового созыва полномочия Государственной Думы прежнего созыва прекращаются (часть 4).
В соответствии со статьей 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации Государственная Дума может быть распущена Президентом Российской Федерации в случаях, предусмотренных статьями 111 и 117 Конституции Российской Федерации, а именно: после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных Президентом Российской Федерации кандидатур Председателя Правительства Российской Федерации (статья 111, часть 4), при повторном в течение трех месяцев выражении Государственной Думой недоверия Правительству Российской Федерации, если Президент Российской Федерации не объявляет об отставке Правительства Российской Федерации (статья 117, часть 3), в случае отказа Государственной Думы в доверии Правительству Российской Федерации, если Президент Российской Федерации при этом не принимает решения о его отставке (статья 117, часть 4).
Государственная Дума усматривает неопределенность в понимании приведенных положений Конституции Российской Федерации в части, касающейся момента прекращения полномочий Государственной Думы в случае ее роспуска Президентом Российской Федерации. По мнению заявителя, полномочия Государственной Думы в таком случае прекращаются с момента начала работы Государственной Думы нового созыва, поскольку Конституция Российской Федерации не устанавливает какого-либо иного момента прекращения полномочий Государственной Думы, кроме названного в статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации.
В подтверждение своей позиции заявитель ссылается на положения Конституции Российской Федерации о Федеральном Собрании как постоянно действующем органе (статья 99, часть 1) и о моменте прекращения полномочий Государственной Думы прежнего созыва (статья 99, часть 4). Заявитель считает, что и в период после роспуска Государственная Дума обязана рассмотреть представленную Президентом Российской Федерации кандидатуру Председателя Правительства в соответствии со статьей 111 (части 2 и 3) Конституции Российской Федерации; Государственная Дума в силу статьи 88 Конституции Российской Федерации должна быть незамедлительно информирована Президентом Российской Федерации о введении им на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях чрезвычайного положения.
Таким образом, согласно позиции заявителя, Государственная Дума после роспуска Президентом Российской Федерации продолжает осуществлять свои полномочия до момента начала работы Государственной Думы нового созыва.
2. По буквальному смыслу пункта «б» статьи 84 Конституции Российской Федерации, случаи и порядок роспуска Государственной Думы Президентом Российской Федерации устанавливаются самой Конституцией Российской Федерации. Данное правомочие Президента Российской Федерации конкретизировано в статьях 109 (часть 1), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации. В силу Конституции Российской Федерации никакой другой орган государственной власти не вправе распускать Государственную Думу. Исходя из этого, Федеральный конституционный закон от 10 октября 1995 года «О референдуме Российской Федерации» запрещает выносить на референдум вопросы о досрочном прекращении или продлении срока полномочий Государственной Думы (пункт 2 части второй статьи 3).
Роспуск Государственной Думы как конституционно — правовой способ разрешения возможных конфликтов между Президентом Российской Федерации и Государственной Думой при формировании Правительства Российской Федерации (статья 111, часть 4, Конституции Российской Федерации), а также между Государственной Думой и Правительством Российской Федерации при выражении ею недоверия Правительству Российской Федерации или отказе последнему в доверии (статья 117, части 3 и 4, Конституции Российской Федерации) преследует конституционную цель обеспечить своевременное формирование Правительства Российской Федерации или соответственно продолжение функционирования Правительства Российской Федерации, поддерживаемого Президентом Российской Федерации вопреки недоверию, выраженному Правительству Российской Федерации Государственной Думой.
3. Федеральное Собрание, состоящее из Совета Федерации и Государственной Думы, определяется в статье 99 (часть 1) Конституции Российской Федерации как постоянно действующий орган. Чтобы гарантировать этот конституционный статус Федерального Собрания, на Президента Российской Федерации возлагается обязанность одновременно с роспуском Государственной Думы (а в случае, предусмотренном статьей 111 Конституции Российской Федерации, также одновременно с назначением Председателя Правительства Российской Федерации) назначить и дату выборов, с тем чтобы вновь избранная Государственная Дума во всяком случае собралась не позднее чем через четыре месяца с момента роспуска, как это предусмотрено статьей 109 (часть 2) Конституции Российской Федерации. Таким образом, момент роспуска Государственной Думы совпадает с назначением даты новых выборов, а все избирательные действия и созыв вновь избранной Государственной Думы на первое заседание должны быть осуществлены в указанные в данной конституционной норме сроки. В этих целях законодатель может установить также необходимые дополнительные требования, касающиеся сроков выборов и избирательных процедур. Президент Российской Федерации в свою очередь вправе созвать заседание вновь избранной Государственной Думы ранее, чем на тридцатый день после ее избрания (статья 99, часть 2, Конституции Российской Федерации).
Статус Федерального Собрания как постоянно действующего органа гарантируется, кроме того, невозможностью роспуска Совета Федерации, а также установленными статьей 109 Конституции Российской Федерации запретами на роспуск Государственной Думы — в течение года после ее избрания по основаниям, предусмотренным статьей 117 Конституции Российской Федерации (часть 3); с момента выдвижения Государственной Думой обвинения против Президента Российской Федерации до принятия соответствующего решения Советом Федерации (часть 4); в период действия на всей территории Российской Федерации военного или чрезвычайного положения и в течение шести месяцев до окончания срока полномочий Президента Российской Федерации (часть 5). Государственная Дума не может быть распущена исполняющим обязанности Президента Российской Федерации (статья 92, часть 3, Конституции Российской Федерации).
4. По смыслу Конституции Российской Федерации, ее статей 84 (пункт «б»), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4), 117 (части 3 и 4), конституционно значимые правовые последствия роспуска Государственной Думы заключаются в том, что с момента роспуска Государственная Дума не может принимать законы, а также осуществлять в заседаниях палаты иные полномочия.
Такие конституционно — правовые последствия соответствуют цели роспуска Государственной Думы и обусловлены тем, что приведший к нему конфликт подлежит разрешению путем избрания нового состава Государственной Думы на основе свободных выборов как высшего непосредственного выражения власти народа (статья 3 Конституции Российской Федерации), а следовательно, акты, принятые прежней Государственной Думой после решения о ее роспуске и назначении новых выборов, не имели бы легитимного характера. Именно этим конституционные последствия предусмотренного статьей 109 Конституции Российской Федерации роспуска Государственной Думы отличаются от последствий, наступающих в связи с истечением установленного в статье 96 (часть 1) Конституции Российской Федерации срока полномочий Государственной Думы, которые согласно статье 99 (часть 4) Конституции Российской Федерации не прекращаются вплоть до начала работы Государственной Думы нового созыва. Другие возникающие в связи с роспуском Государственной Думы отношения, в том числе касающиеся статуса депутатов, которые не нашли непосредственного разрешения в Конституции Российской Федерации, могут быть урегулированы законодателем.
В силу статей 10 и 11 Конституции Российской Федерации и исходя из установленной ею системы сдержек и противовесов, никакие органы государственной власти не вправе осуществлять, а тем более присваивать не принадлежащие им конституционные полномочия. В случае роспуска Государственной Думы и назначения новых выборов, как это предусмотрено статьями 84 (пункт «б»), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации, конституционные полномочия, принадлежащие Государственной Думе, не могут осуществляться ни Президентом Российской Федерации, ни другой палатой Федерального Собрания — Советом Федерации.
Превентивное значение названных конституционно — правовых последствий возможного роспуска Государственной Думы заключается в том, что они призваны удерживать Президента Российской Федерации и Государственную Думу от необоснованных конфликтов, препятствующих согласованному функционированию и взаимодействию органов государственной власти.
Исходя из изложенного и руководствуясь частями первой и второй статьи 71, статьями 72,74,75 и 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Из положений статей 84 (пункт «б»), 109 (части 1 и 2), 111 (часть 4) и 117 (части 3 и 4) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с положениями статьи 99 (части 1,2 и 4), а также другими положениями Конституции Российской Федерации следует, что роспуск Государственной Думы Президентом Российской Федерации означает прекращение, начиная с момента назначения даты новых выборов, осуществления Государственной Думой предусмотренных Конституцией Российской Федерации полномочий по принятию законов, а также иных ее конституционных полномочий, которые реализуются путем принятия решений на заседаниях палаты. При этом исключается осуществление указанных полномочий Государственной Думы Президентом Российской Федерации, Советом Федерации, другими органами государственной власти.
2. Согласно статье 106 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» толкование, данное Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, является официальным и общеобязательным.
3. Согласно частям первой и второй статьи 79 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.
4. Согласно статье 78 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» настоящее Постановление подлежит незамедлительному опубликованию в «Собрании законодательства Российской Федерации» и «Российской газете». Постановление должно быть опубликовано также в «Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации».
Оплата в выходной и праздничный день с учетом положений постановления Конституционного суда
Постановлением Конституционного Суда РФ от 28.06.2018 №26-П установлено, что работа в выходной и праздничный день должна оплачиваться с учетом компенсационных и стимулирующих выплат. При этом в постановлении суда речь идет о гражданском персонале воинских частей, а также указано, что толкование статьи 153 ТК РФ является общеобязательным. Также суд предложил внести уточнения в статью 153 ТК РФ. Распространяется ли толкование статьи 153 ТК РФ, данное судом, на всех работодателей? И надлежит ли производить оплату труда работников в выходной и праздничный день с учетом стимулирующих и компенсационных выплат до внесения уточнений в ст.153 ТК РФ?
Ответ:
При оплате труда в выходной день работодатель должен учитывать не только тарифную часть зарплаты, районные коэффициенты и процентные надбавки, но и компенсационные и стимулирующие выплаты, т.ч. все премии. Данное толкование ст. 153 ТК РФ, приведенное в Постановлении Конституционного Суда РФ от 28.06.2018 № 26-П, распространяется на всех работодателей без исключения.
Правовое обоснование:
Заработная плата (оплата труда работника) — вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, работу в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты) (ч. 1 ст. 129 Трудового кодекса РФ).
Согласно ч. 1 и 2 ст. 153 ТК РФ работа в выходной или нерабочий праздничный день оплачивается не менее чем в двойном размере:
сдельщикам — не менее чем по двойным сдельным расценкам;
работникам, труд которых оплачивается по дневным и часовым тарифным ставкам, — в размере не менее двойной дневной или часовой тарифной ставки;
работникам, получающим оклад (должностной оклад), — в размере не менее одинарной дневной или часовой ставки (части оклада (должностного оклада) за день или час работы) сверх оклада (должностного оклада), если работа в выходной или нерабочий праздничный день производилась в пределах месячной нормы рабочего времени, и в размере не менее двойной дневной или часовой ставки (части оклада (должностного оклада) за день или час работы) сверх оклада (должностного оклада), если работа производилась сверх месячной нормы рабочего времени.
Конкретные размеры оплаты за работу в выходной или нерабочий праздничный день могут устанавливаться коллективным договором, локальным нормативным актом, принимаемым с учетом мнения представительного органа работников, трудовым договором.
В п. 3.5 Постановления от 28.06.2018 № 26-П «По делу о проверке конституционности части первой статьи 153 Трудового кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Д.В. Апухтина, К.К. Багирова и других» Конституционный Суд РФ указал, что первая статьи 153 Трудового кодекса Российской Федерации, рассматриваемая в системе действующего правового регулирования, сама по себе не предполагает, что работа в выходной или нерабочий праздничный день, выполняемая работниками, система оплаты труда которых наряду с тарифной частью включает компенсационные и стимулирующие выплаты, будет оплачиваться исходя лишь из одной составляющей заработной платы — оклада (должностного оклада), а указанные работники при расчете размера оплаты за выполненную ими работу в выходной или нерабочий праздничный день могут быть произвольно лишены права на получение соответствующих дополнительных выплат, что ведет к недопустимому снижению причитающегося им вознаграждения за труд по сравнению с оплатой за аналогичную работу, выполняемую в обычный рабочий день.
Российская газета постановление конституционного суда
Постановление Конституционного Суда РФ от 09.11.2022 N 48-П «По делу о проверке конституционности абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в связи с жалобой граждан Ю.А. Плахтеевой, А.Ю. Савушкиной и А.Ю. Яковлевой»
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Именем Российской Федерации
от 9 ноября 2022 г. N 48-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ
АБЗАЦА ПЕРВОГО ЧАСТИ 1 СТАТЬИ 48 ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА
«ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАН
Ю.А. ПЛАХТЕЕВОЙ, А.Ю. САВУШКИНОЙ И А.Ю. ЯКОВЛЕВОЙ
Конституционный Суд Российской Федерации в составе Председателя В.Д. Зорькина, судей А.Ю. Бушева, Г.А. Гаджиева, Л.М. Жарковой, С.М. Казанцева, С.Д. Князева, А.Н. Кокотова, Л.О. Красавчиковой, С.П. Маврина, Н.В. Мельникова,
руководствуясь статьей 125 (пункт «а» части 4) Конституции Российской Федерации, пунктом 3 части первой, частями третьей и четвертой статьи 3, частью первой статьи 21, статьями 36, 47.1, 74, 86, 96, 97 и 99 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации»,
рассмотрел в заседании без проведения слушания дело о проверке конституционности абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан Ю.А. Плахтеевой, А.Ю. Савушкиной и А.Ю. Яковлевой. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли Конституции Российской Федерации оспариваемое заявителями законоположение.
Заслушав сообщение судьи-докладчика Л.О. Красавчиковой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный Суд Российской Федерации
1. В силу абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий акт, в случае упразднения таких органов или должностей либо изменения перечня полномочий таких органов или должностных лиц — органами местного самоуправления или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего акта, и судом, а в части, регулирующей осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации.
Постановлением администрации Усманского 2-го сельского поселения Новоусманского муниципального района Воронежской области от 31 марта 2020 года отменено разрешение на ввод в эксплуатацию принадлежащего гражданам Ю.А. Плахтеевой, А.Ю. Савушкиной и А.Ю. Яковлевой на праве собственности (приобретенного ими по договору дарения) индивидуального жилого дома со встроенным кафе и производственными помещениями, выданное той же местной администрацией в 2009 году. Решением Новоусманского районного суда Воронежской области от 28 августа 2020 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, заявителям отказано в удовлетворении требования о признании указанного постановления незаконным. Суды исходили из того, что местная администрация, выявив несоответствия спорного объекта капитального строительства требованиям проектной документации, а также нарушения ряда градостроительных норм и правил при его размещении и эксплуатации (в сфере пожарной безопасности, безопасности электрических и газораспределительных сетей), действовала в рамках своих полномочий, руководствуясь частью 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», предусматривающей возможность отмены муниципальных правовых актов в порядке самоконтроля. Определением судьи Верховного Суда Российской Федерации от 2 февраля 2022 года отказано в передаче кассационной жалобы заявителей для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по административным делам Верховного Суда Российской Федерации.
Решением Новоусманского районного суда Воронежской области от 20 февраля 2021 года, оставленным без изменения судами апелляционной и кассационной инстанций, отказано в удовлетворении исковых требований, предъявленных к заявителям, о признании названного спорного объекта самовольной постройкой (в том числе ввиду отмены разрешения на ввод в эксплуатацию) и о возложении на них обязанности осуществить его снос.
По мнению Ю.А. Плахтеевой, А.Ю. Савушкиной и А.Ю. Яковлевой, абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не соответствует статьям 10, 19, 46, 55 (часть 3), 130 и 132 Конституции Российской Федерации, поскольку позволяет органам местного самоуправления в рамках неопределенного периода отменять в административном порядке ранее изданный ими муниципальный правовой акт, на основе которого произведена государственная регистрация права собственности на недвижимое имущество, а также поскольку данная мера может применяться в отношении лиц, ставших собственниками объекта недвижимости после такой регистрации и являющихся добросовестными участниками гражданского оборота.
Таким образом, с учетом статей 74, 96 и 97 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является предметом рассмотрения по настоящему делу в той мере, в какой на основании содержащегося в нем положения разрешается вопрос о праве органа местного самоуправления самостоятельно отменять ранее принятый им муниципальный правовой акт, разрешающий ввод в эксплуатацию объекта капитального строительства, после регистрации права собственности на этот объект в Едином государственном реестре недвижимости.
2. Конституция Российской Федерации, провозглашая Россию демократическим правовым государством, в котором высшей ценностью являются человек, его права и свободы и обязанность которого составляют признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, гарантирует, что права и свободы являются непосредственно действующими, находятся под государственной защитой и определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием (статьи 1 и 2; статья 17, часть 1; статья 18; статья 45, часть 1). Этим обусловлены особые требования как к качеству законов, опосредующих отношения граждан с публичной властью на любом ее уровне, так и к правоприменительной деятельности входящих в единую систему публичной власти в России (статья 132, часть 3, Конституции Российской Федерации) органов государственной власти и органов местного самоуправления, которые, принимая в рамках предоставленных им полномочий те или иные решения, совершая те или иные действия, должны руководствоваться конституционными принципами поддержания доверия граждан к закону и действиям государства.
Закрепляя самостоятельность местного самоуправления в качестве одной из основ конституционного строя России и возлагая на него обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения (статья 12; статья 130, часть 1), Конституция Российской Федерации вместе с тем исходит из того, что эта самостоятельность не абсолютна, но должна быть очерчена пределами, устанавливаемыми Конституцией Российской Федерации и действующим законодательством (статья 15, часть 2), а решения и действия органов местного самоуправления, если ими затрагиваются имущественные права граждан, должны соотноситься с конституционными предписаниями об охране права частной собственности законом и о недопустимости лишения имущества иначе как по решению суда (статья 35, части 1 и 3).
Реализуя возложенные на него Конституцией Российской Федерации (статья 72, пункт «н» части 1; статья 76, часть 2) нормотворческие полномочия, законодатель закрепил в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» общие правовые и организационные принципы, а также гарантии осуществления в России местного самоуправления (преамбула). Согласно его статье 7 по вопросам местного значения органами и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты, которые подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования, не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации (части 1, 3 и 4).
К вопросам местного значения городского поселения, городского, муниципального округа отнесена, в частности, выдача разрешений на ввод объектов в эксплуатацию при осуществлении строительства, реконструкции объектов капитального строительства, расположенных на территории поселения, округа (пункт 20 части 1 статьи 14 и пункт 26 части 1 статьи 16 данного Федерального закона). Эти вопросы могут быть закреплены за сельскими поселениями и внутригородскими районами или являться вопросами местного значения муниципального района (части 3 и 4 статьи 14 и часть 2 статьи 16.2 данного Федерального закона).
В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов, муниципальных округов, городских округов, городских округов с внутригородским делением и внутригородских районов обладают полномочием по изданию муниципальных правовых актов (пункт 1 части 1 статьи 17 данного Федерального закона). В систему таких актов в соответствии со статьей 43 данного Федерального закона входят: устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан); нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования; правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования (часть 1).
Согласно абзацу первому части 1 статьи 48 данного Федерального закона муниципальные правовые акты могут быть отменены или их действие может быть приостановлено органами или должностными лицами местного самоуправления, принявшими (издавшими) соответствующий акт, в случае упразднения таких органов или должностей либо изменения перечня полномочий таких органов или должностных лиц — органами или должностными лицами местного самоуправления, к полномочиям которых на момент отмены или приостановления действия муниципального правового акта отнесено принятие (издание) соответствующего акта, и судом, а в части осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, переданных им федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, — уполномоченным органом государственной власти Российской Федерации или субъекта Российской Федерации. Приведенное положение, регулируя порядок отмены муниципальных правовых актов и приостановления их действия, основывается на необходимости контроля за соблюдением законодательства, направлено на регламентацию деятельности и реализацию гарантий самостоятельности органов местного самоуправления (статья 12 Конституции Российской Федерации) и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права граждан; оно не исключает возможности судебного контроля принимаемых органами местного самоуправления решений, а сами решения об отмене или приостановлении действия ранее изданных актов не могут носить произвольный характер, должны быть законными и обоснованными (определения Конституционного Суда Российской Федерации от 26 мая 2011 года N 739-О-О, от 22 марта 2012 года N 486-О-О, от 29 января 2015 года N 140-О, от 19 декабря 2017 года N 3094-О и от 27 января 2022 года N 4-О).
3. Законодательство о градостроительной деятельности, состоящее из Градостроительного кодекса Российской Федерации, других федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, а также законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы в области градостроительной деятельности, которые не могут противоречить данному Кодексу, регулирует отношения по территориальному планированию, градостроительному зонированию, планировке территории, архитектурно-строительному проектированию, по строительству объектов капитального строительства, их реконструкции, капитальному ремонту, сносу, по эксплуатации зданий, сооружений (статья 3 и часть 1 статьи 4 данного Кодекса).
Согласно пункту 1 части 6 статьи 5.2 данного Кодекса выдача разрешения на строительство входит в перечень мероприятий по реализации проекта по строительству объекта капитального строительства. В силу его статьи 51, а также статьи 3 Федерального закона от 17 ноября 1995 года N 169-ФЗ «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» строительство, реконструкция объектов капитального строительства осуществляются на основании разрешения на строительство. Оно представляет собой документ, который подтверждает соответствие проектной документации требованиям, установленным градостроительным регламентом, проектом планировки территории и проектом ее межевания, и дает застройщику право осуществлять строительство, реконструкцию объекта капитального строительства (часть 1 статьи 51 данного Кодекса). Разрешение на строительство выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами (часть 4 статьи 51 данного Кодекса). К заявлению о выдаче разрешения обязательно должны прилагаться правоустанавливающие документы на земельный участок, градостроительный план земельного участка, материалы проектной документации, иные предусмотренные статьей 51 данного Кодекса документы.
Документ, удостоверяющий выполнение строительства, реконструкции объекта капитального строительства в полном объеме в соответствии с разрешением на строительство, проектной документацией, а равно соответствие построенного, реконструированного объекта требованиям к его строительству, реконструкции, установленным на дату выдачи представленного для получения разрешения на строительство градостроительного плана земельного участка, разрешенному использованию земельного участка, — разрешение на ввод объекта в эксплуатацию, порядок выдачи которого урегулирован статьей 55 данного Кодекса. Такое разрешение служит основанием для постановки на государственный учет построенного объекта капитального строительства, для внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта (часть 10 той же статьи); обязательное приложение к разрешению на ввод объекта в эксплуатацию — представленный заявителем технический план объекта капитального строительства, подготовленный в соответствии с Федеральным законом от 13 июля 2015 года N 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости» (часть 10.1 той же статьи). Орган местного самоуправления, уполномоченный на принятие решения о выдаче разрешения на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, обязан направить в орган регистрации прав заявление о государственном кадастровом учете и прилагаемые к нему документы (в том числе разрешение на ввод объекта в эксплуатацию) в отношении соответствующего объекта недвижимости посредством отправления в электронной форме (часть 1 статьи 19 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»).
Согласно пункту 1.1 части 17 статьи 51 данного Кодекса (введен Федеральным законом от 3 августа 2018 года N 340-ФЗ) в настоящее время в случае строительства, реконструкции объектов индивидуального жилищного строительства (за исключением строительства объектов индивидуального жилищного строительства с привлечением денежных средств участников долевого строительства в соответствии с Федеральным законом от 30 декабря 2004 года N 214-ФЗ «Об участии в долевом строительстве многоквартирных домов и иных объектов недвижимости и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации») выдача разрешения на строительство не требуется: после поступления от застройщика уведомления об окончании строительства, реконструкции орган, уполномоченный на выдачу разрешений на строительство, направляет застройщику уведомление о соответствии или несоответствии построенного, реконструированного объекта индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности с указанием всех оснований для направления такого уведомления (пункт 5 части 19 статьи 55 данного Кодекса). Уполномоченный орган также обязан — при отсутствии предусмотренных данным Кодексом оснований для направления застройщику уведомления о несоответствии объекта требованиям законодательства о градостроительной деятельности — направить в орган регистрации прав заявление о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на объект индивидуального жилищного строительства и прилагаемые к нему документы (часть 1.2 статьи 19 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»).
Тем самым после выдачи разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (либо, в установленных законом случаях, уведомления о соответствии построенного, реконструированного объекта индивидуального жилищного строительства требованиям законодательства о градостроительной деятельности), которое является актом публичного органа, подтверждающим соответствие объекта капитального строительства выданному разрешению на его строительство (требованиям технических регламентов, СНиПам, иным нормативным актам и проектной документации), у уполномоченного органа возникает обязанность направить в орган регистрации прав заявление о государственном кадастровом учете и государственной регистрации прав на объект. Наличие разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (либо уведомления о соответствии объекта), будучи условием государственного учета построенного объекта капитального строительства или внесения изменений в документы государственного учета реконструированного объекта, обеспечивает его вовлечение в сферу гражданского оборота, в том числе посредством реализации общих правил регистрации вещных прав на него (статья 131 ГК Российской Федерации, пункт 1 части 3 статьи 14, часть 10 статьи 40 и пункт 5 части 8 статьи 41 Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости»).
4. Статья 75.1 Конституции Российской Федерации закрепляет, что в России создаются условия для взаимного доверия государства и общества, обеспечиваются сбалансированность прав и обязанностей гражданина, социальное партнерство, экономическая, политическая и социальная солидарность. Сообразно этому законодательное регулирование в силу конституционных принципов правового государства, верховенства закона и юридического равенства должно отвечать требованиям ясности и непротиворечивости, а механизм его действия должен быть понятен субъектам правоотношений из содержания нормы или системы норм, находящихся в очевидной взаимосвязи, поскольку конституционное равноправие может быть обеспечено лишь при единообразном понимании нормы всеми правоприменителями (постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 27 июня 2013 года N 15-П, от 23 декабря 2013 года N 29-П, от 22 апреля 2014 года N 12-П и др.).
Абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» — исходя из презумпции его конституционности — с достаточной степенью определенности устанавливает полномочие органов местного самоуправления по отмене принятых ими муниципальных правовых актов. Однако, как свидетельствуют исследованные Конституционным Судом Российской Федерации материалы, реализация этого полномочия обусловливает возможность самостоятельной отмены (согласно терминологии правоприменительной практики: в порядке самоконтроля) принятого ранее местной администрацией муниципального правового акта, разрешающего ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию, после регистрации права собственности на объект в Едином государственном реестре недвижимости, предоставляя тем самым уполномоченному органу широкое (формально не ограниченное) административное усмотрение при принятии такого решения.
Изучение складывающейся судебной практики показывает, что она не отличается устоявшимся единообразием в оценке законности решений местной администрации об отмене индивидуальных муниципальных правовых актов, в частности разрешений на ввод объекта капитального строительства в эксплуатацию. Ранее суды нередко исходили из того, что внесение каких-либо изменений в разрешение на ввод объекта в эксплуатацию или его отмена после государственной регистрации права собственности на объект невозможны без соответствующего изменения либо оспаривания зарегистрированного права собственности (постановления Президиума Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 25 февраля 2010 года N 15951/09 и от 15 июня 2010 года N 365/10, определение Верховного Суда Российской Федерации от 21 августа 2017 года N 301-КГ17-10750 и др.). В более поздних решениях судов распространен подход, основанный на разъяснении, которое содержится в пункте 37 Обзора судебной практики Верховного Суда Российской Федерации N 1 (2022) (утвержден его Президиумом 1 июня 2022 года) и согласно которому орган местного самоуправления вправе в порядке самоконтроля отменить ранее изданный им муниципальный правовой акт в случае несоответствия его требованиям законодательства, причем решение об отмене должно быть обоснованным и не нарушать прав граждан. Но — в отступление от занятой Верховным Судом Российской Федерации позиции о необходимости при рассмотрении этой категории дел устанавливать нарушения прав граждан — в деятельности судов обнаруживается более широкий подход к истолкованию и применению абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», реализованный и в деле с участием заявителей. В рамках этого подхода отмена разрешения на ввод объекта (в частности, объекта индивидуального жилищного строительства) в эксплуатацию в порядке самоконтроля признается законной и обоснованной при наличии выявленных и подтвержденных нарушений действующих норм и правил при строительстве, без учета состоявшейся государственной регистрации права собственности.
Между тем самостоятельная отмена местной администрацией принятого ею ранее муниципального правового акта, разрешающего ввод объекта в эксплуатацию, после регистрации права собственности на объект в Едином государственном реестре недвижимости может привести к правовым последствиям, неблагоприятным для реализации собственниками объекта их прав и законных интересов, в том числе к предъявлению требований о признании возведенной постройки самовольной (статья 222 ГК Российской Федерации), а также к невозможности ее законной эксплуатации (часть 5 статьи 9.5 КоАП Российской Федерации) и др. Действующее же законодательство исходит из принципа защиты добросовестных участников гражданского оборота, проявляющих добрую волю, разумную осмотрительность и осторожность. Это неоднократно отмечал Конституционный Суд Российской Федерации, обращаясь к вопросам охраны имущественных прав добросовестных приобретателей, полагавшихся на данные Единого государственного реестра недвижимости; при этом он подчеркивал взаимосвязь надлежащей заботливости и разумной осмотрительности участников гражданского оборота с их же добросовестностью (постановления от 21 апреля 2003 года N 6-П, от 24 марта 2015 года N 5-П, от 27 октября 2015 года N 28-П, от 22 июня 2017 года N 16-П и др.). Кроме того, наделив органы местного самоуправления полномочием самостоятельно, без обращения в суд, в определенных случаях принимать решение о сносе самовольной постройки или о ее приведении в соответствие с установленными требованиями, законодатель прямо указал, что эти органы в любом случае не вправе принимать такое решение в отношении объекта недвижимого имущества, право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости (пункт 4 статьи 222 ГК Российской Федерации).
Возложение на добросовестных приобретателей объекта капитального строительства, полагавшихся на данные Единого государственного реестра недвижимости при его приобретении, неблагоприятных последствий, связанных с отменой органом местного самоуправления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, включая случаи несвоевременного выявления нарушений, препятствовавших выдаче такого разрешения, не отвечает критериям разумности и справедливости при реализации законных интересов участников рассматриваемых правоотношений, а сама возможность отмены (аннулирования, отзыва) разрешения на ввод объекта в эксплуатацию (прямо не предусмотренная градостроительным законодательством) после государственной регистрации права собственности на объект не является необходимым элементом регулирования полномочий органов местного самоуправления по отмене принятых ими муниципальных правовых актов, в частности разрешающих ввод объектов в эксплуатацию, при отсутствии законодательной регламентации границ этого полномочия.
Следовательно, самостоятельная отмена органом местного самоуправления выданного им ранее разрешения на ввод в эксплуатацию объекта индивидуального жилищного строительства, право собственности на который зарегистрировано в Едином государственном реестре недвижимости, способна существенно затронуть интересы как его собственников, так и местного сообщества в целом. Исходя из этого абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не может рассматриваться как предполагающий возможность самостоятельной отмены органами местного самоуправления разрешения на ввод объекта в эксплуатацию после государственной регистрации права собственности на него. Иное допускало бы искажение должного баланса интересов сторон, действующих в условиях установленного публичным регулированием контроля за соблюдением норм и правил в градостроительной сфере, нарушало бы принцип поддержания стабильности правовых отношений и доверия граждан, в них вовлеченных, к закону, не отвечало бы требованиям обеспечения гарантий конституционных прав, правопорядка, безопасности, эффективной реализации публичных функций, рациональной организации деятельности органов местного самоуправления.
Таким образом, абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», устанавливающий в качестве общего правила полномочие органов местного самоуправления по отмене принятых ими муниципальных правовых актов, не противоречит Конституции Российской Федерации, поскольку в системе действующего правового регулирования, прежде всего во взаимосвязи с положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «О государственной регистрации недвижимости», по своему конституционно-правовому смыслу, выявленному Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении, он не предполагает возможности самостоятельной отмены органом местного самоуправления разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию после государственной регистрации права собственности на этот объект в Едином государственном реестре недвижимости.
Исходя из изложенного и руководствуясь статьями 6, 47.1, 71, 72, 74, 75, 78, 79 и 100 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации», Конституционный Суд Российской Федерации
1. Признать абзац первый части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» не противоречащим Конституции Российской Федерации, поскольку — по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования — он не предполагает возможности самостоятельной отмены органами местного самоуправления разрешения на ввод объекта индивидуального жилищного строительства в эксплуатацию после регистрации права собственности на этот объект в Едином государственном реестре недвижимости.
2. Конституционно-правовой смысл абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», выявленный в настоящем Постановлении, является общеобязательным, что исключает его применение или реализацию каким-либо иным способом в истолковании, расходящемся с данным Конституционным Судом Российской Федерации в настоящем Постановлении истолкованием.
3. Судебные акты, вынесенные в отношении граждан Плахтеевой Юлии Алексеевны, Савушкиной Арины Юрьевны и Яковлевой Анастасии Юрьевны на основании абзаца первого части 1 статьи 48 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в истолковании, расходящемся с его конституционно-правовым смыслом, выявленным в настоящем Постановлении, подлежат пересмотру в установленном порядке, если для этого нет иных препятствий.
4. Настоящее Постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу со дня официального опубликования, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
